Les Etudes
en ligne
Séminaire UNEDIC (Paris, 23 et 24 avril 1998)
"Assurance chômage et employabilité :
Quelles leçons tirer des expériences européennes
pour moderniser la protection sociale ?"
SOMMAIRE
- Controverse autour d'un mot
- Du bon usage des stimulants: impasse ou renouveau du débat?
- Un nouvel équilibre entre droits, obligations et opportunités
- Quelle place pour les partenaires sociaux ?
1. Controverse autour d'un mot
La stratégie européenne pour l’emploi qui a été agréée au Conseil européen extraordinaire de Luxembourg en novembre 1997 est axée sur quatre priorités: améliorer l’employabilité de la force de travail, développer l’esprit d’entreprise, encourager la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs employés, développer les politiques d’égalité des chances entre hommes et femmes. La promotion de l’employabilité, qui était au deuxième rang des axes proposés par la Commission, a été replacée en première place pendant la réunion du Conseil. En accordant la priorité à ce type de mesures, ciblées essentiellement sur les jeunes demandeurs d’emploi et les chômeurs de longue durée, le Conseil européen du Luxembourg a fixé à chaque Etat membre les trois objectifs concrets suivants:
- Chaque jeune demandeur d’emploi devrait se voir offrir un nouveau départ avant qu'il n'atteigne six mois de chômage, sous forme de formation, de reconversion, d'expérience professionnelle, d’emploi ou de toute autre mesure propre à favoriser son insertion professionnelle.
- Les adultes au chômage devraient se voir offrir un nouveau départ avant qu'ils n'atteignent douze mois de chômage, par un des moyens précités ou, plus généralement, par un accompagnement individuel d'orientation professionnelle.
- Chaque Etat membre s’efforcera d’augmenter sensiblement le nombre de personnes bénéficiant de mesures actives propres à faciliter leur insertion professionnelle. En vue d’augmenter le nombre de chômeurs qui se voient proposer une formation ou toute autre mesure analogue, chaque Etat membre se fixera en particulier un objectif, en fonction de sa situation de départ, de rapprochement progressif de la moyenne des trois Etats membres les plus performants, et au moins 20%.
Dans son discours introductif, Gabrielle CLOTUCHE, Directeur de la direction "Politique et Action sociale" à la Commission européenne (DGV) a souligné d'emblée la crainte que suscite chez certains l'usage, dans les milieux européens, du mot "employabilité" (1). Au sens premier du terme, ce mot désigne l'espérance objective ou la probabilité plus ou moins élevée que peut avoir une personne à la recherche d'un emploi d'en trouver un (2). Les origines - américaines - du terme remontent aux années 1950. Dans des travaux à dominante médicale et médico-sociale, l'employabilité désignait alors l'aptitude à travailler, appréciée par le résultat synthétique de tests fonctionnels. On mesurait ainsi l'employabilité des gens inaptes, malades, délinquants. Puis dans les années 1960-1970, ces tests ont été utilisés, pour le compte des employeurs, dans le but de mesurer l'employabilité des personnes appartenant à des groupes sociaux défavorisés.
Ce mot suscite aujourd'hui une méfiance chez ceux qui y voient une menace de division des travailleurs, en même temps qu'un concept générateur d'exclusion. Il renvoie, en effet, au vieux clivage au sein de la population en âge de travailler, entre ceux qui sont considérés comme employables et les autres, que l'on considère en pratique comme inemployables (3). Aux premiers, l'indemnisation du chômage et la protection sociale contributive, dans la tradition bismarckienne. Aux seconds l'aide sociale minimale aux pauvres et aux indigents. On voit bien le double risque véhiculé par cette notion: celui, d'une part, d'opérer une division au sein des chômeurs, alors que tout le monde admet que l'employabilité d'un demandeur d'emploi à un instant t est déterminée avant tout autre facteur par l'état du marché du travail; celui, d'autre part, de transférer sur l'individu lui-même la responsabilité du maintien de son employabilité, alors que "l'invention du chômage" et la mise en place des systèmes d'indemnisation avaient sanctionné le fait que la responsabilité finale est celle de la société, qui "ne donne pas de travail…."
Dans l'esprit de ses défenseurs dans les milieux européens, l'importation du mot anglais "employability" renvoie en réalité au modèle scandinave, qui s'est fixé depuis longtemps pour objectif de maximiser l'utilisation du potentiel de capital humain de l'ensemble de la population en âge d'être active, quelles que soient ses capacités de départ. "Promouvoir l'employabilité" constitue le fondement d'une politique active de l'emploi, en ce sens que cette expression implique que l'on ne se satisfait pas du fait que "l'employabilité" d'un certain nombre de demandeurs d’emploi est insuffisante. Ainsi, la stratégie européenne de l'emploi reconnaît la responsabilité collective de la société dans cette promotion de l'aptitude à l'emploi de l'ensemble de la force de travail.
Il importe donc de prêter une grande attention au choix des mots. De même, une "politique active" n'implique pas de sacrifier les "dépenses passives". Les dépenses d’emploi dites " actives " regroupent les interventions des autorités publiques pour promouvoir la formation et l’emploi. Les dépenses " passives " regroupent deux types de mesures en réalité très différentes: celles qui visent à procurer un revenu de remplacement aux personnes temporairement privées d’emploi, et celles qui visent à favoriser les retraits d’activité avant l’âge normal de la retraite (préretraites, pensions d’invalidité). Le débat porte sur l'opportunité et les moyens de réorienter ces dernières et d'y substituer des dépenses actives.
Depuis le début de la montée du chômage dans les années soixante-dix, la plupart des pays européens ont réagi en encourageant les cessations d'activité avant l'âge normal de la retraite. L'une des composantes essentielles du modèle social européen a été de fournir à ces personnes incapables de satisfaire aux exigences normales de productivité un revenu leur permettant de vivre d'une manière à peu près décente, mais en même temps de laisser celles-ci à l'écart de l'intégration dans et par l'emploi. Une telle politique a été appliquée différemment selon les Etats membres, le plus souvent en recourant à des pensions d'invalidité ou à des préretraites accordées aux chômeurs de longue durée, en échange de leur retrait du marché du travail. Elle a été à la fois un succès, sur le plan de la lutte contre la pauvreté, et un échec, en ce sens qu'elle a échoué à promouvoir l'intégration de tous dans la société.
Dans certains pays, la proportion de travailleurs potentiels ainsi reconnue "inemployables" est devenue considérable. Comme le soulignait dans son intervention Rens DE GROOT, directeur du LISV (l'équivalent de l'UNEDIC) aux Pays-Bas, 12,7% de la population néerlandaise en âge d'être active est dans ce cas et reçoit une pension d'invalidité non négligeable (70% du dernier salaire).
Cette politique s'avère désormais intenable. L'intensification de la concurrence internationale et le développement des nouvelles technologies ont accrû les exigences de productivité des salariés et augmenté, par contrecoup, le nombre de personnes éjectées de l'emploi et qui se retrouvent à la charge de l'Etat-providence. L'ampleur des transferts sociaux nécessaires pour financer cette inactivité subventionnée a augmenté fortement, conduisant à des prélèvements de plus en plus élevés sur les revenus des salariés, alors qu'une proportion croissante de ces personnes inactives ne demanderait pas mieux que d'échapper à cette situation, si des opportunités de prendre une part active à la vie économique leur étaient offertes. L'ensemble de la population active a des capacités aussi bien que des besoins. Satisfaire ces besoins et développer ces capacités représente le plus important défi pour les sociétés européennes aujourd'hui. L'activation des prestations sociales est un élément majeur de ce défi.
L'objet du séminaire n'était pas de discuter l'ensemble de l'agencement de ces politiques actives de l'emploi, ni le rôle et les moyens des services publics de l'emploi. Il n'était pas non plus de se livrer à un examen systématique des mérites comparés des différents dispositifs de soutien à l'emploi des chômeurs. Il était seulement, et plus précisément, d'examiner dans quelle mesure les systèmes d'indemnisation du chômage qui existent en Europe peuvent se trouver affectés par l'apparition de ce concept - la promotion de l'employabilité des chômeurs - et dans quel sens ils devraient évoluer pour intégrer ce nouvel objectif.
Les réflexions récentes sur la modernisation de la protection sociale insistent toutes sur le fait que celle-ci a désormais vocation à gérer des continuités et non plus des ruptures. Les questions posées étaient donc les suivantes: comment donner une nouvelle vie aux systèmes d'assurance chômage? Comment mieux accompagner les chômeurs vers le retour à l'emploi? Comment faire en sorte que l'individu puisse y trouver la capacité de passer d'une situation professionnelle à une autre? Ainsi que le soulignait Dominique-Jean CHERTIER, Directeur Général de l'UNEDIC, cette réflexion s'inscrit dans le droit fil de la démarche européenne de "benchmarking" qui est promue par la Commission européenne: dès lors que l'on s'entend sur les objectifs assignés aux politiques sociales, la diversité des systèmes permet l'étalonnage des bonnes pratiques et l'échange d'expériences.
Promouvoir l'employabilité : quel impact sur l'emploi?
Une bonne partie de la "dispute" autour du terme employabilité provient du fait que l'impact sur l'emploi de la promotion de l'employabilité n'a jamais été véritablement explicité. Les efforts consentis pour aider les personnes au chômage dans leur recherche d'emploi débouchent-ils sur une augmentation du nombre total d'emplois, ou bien n'aboutissent-ils qu'à modifier l'ordre dans la file d'attente des demandeurs d'emploi? Jacques FREYSSINET, Professeur à l'université de Paris I et Directeur de l'Institut de Recherches Economiques et Sociales, a souligné fortement l'ambiguïté qui règne sur ce point et le fait que ce débat est généralement occulté.
Même la Commission européenne semble hésiter sur ce point. Certes, la politique mise en oeuvre au cours des dernières années par la Commission pour promouvoir le développement du Fonds Social Européen, et notamment de son objectif 3, repose avant tout sur l’hypothèse que c'est la formation insuffisante ou inadéquate de la force de travail qui est censée constituer la principale cause du chômage (4). Par suite du vieillissement de la population active de l’Union et de l’accélération des progrès technologiques, l’Europe est confrontée à un déficit de plus en plus grand en qualifications. Les économies européennes doivent conserver leur compétitivité alors que le nombre de jeunes disposant de qualifications modernes est en baisse et qu’une grande partie des travailleurs plus âgés a été formée à des technologies devenues obsolètes ou pour occuper des emplois devenus superflus. C’est pourquoi l’apprentissage, la formation et l’actualisation des qualifications et des compétences doivent devenir un processus continu sur toute la vie. C’est le sens des conclusions du sommet de Luxembourg sur l’emploi en novembre 1997, et des objectifs concrets sur la promotion de l’employabilité de la main d’œuvre que se sont donné les Etats membres.
Dans un récente Communication "Croissance et emploi dans le cadre de la stabilité de l'Union économique et monétaire: réflexions de politique économique en vue des grandes orientations de 1998 (5), l'impression donnée est cependant assez différente. Selon la Commission européenne, "sur les 10,7% d'actifs actuellement au chômage dans l'ensemble de l'Union, environ 6% pourraient réintégrer assez rapidement le marché du travail s'ils se voyaient proposer un emploi. Ainsi, malgré l'existence de goulets d'étranglement dans quelques secteurs précis, rien ne prouve que les qualifications qui sont celles d'une grande partie de la population active soient réellement dépassées ou ne suffisent pas à garantir son aptitude à l'emploi. Dans l'immédiat, le véritable blocage se situe au niveau de la création nette d'emplois par l'économie."
On rétorquera que la croissance, et donc la création d'emplois, pourraient être plus fortes si l'employabilité des chômeurs était meilleure, c'est-à-dire si ceux-ci disposaient de qualifications susceptibles d'être employées dans de nouvelles activités. En d'autres termes, même si l'employabilité de la majorité des chômeurs n'est pas inférieure à celle des travailleurs employés, l'employabilité de la force de travail dans son ensemble est néanmoins insuffisante pour permettre l'éclosion et le développement de nouveaux emplois, par exemple dans le domaine des nouvelles techniques de l'information et de la communication. La promotion de l'employabilité, à condition qu'elle ne se contente pas d'aider les chômeurs à améliorer leur place dans la file d'attente (6), devrait avoir un effet bénéfique sur la croissance et créer des emplois.
Ainsi, lorsqu'on parle de promotion de l'employabilité et d'activation des dépenses passives, se dessine un débat sur la représentation du marché du travail dans les pays européens On peut distinguer schématiquement trois courants de pensée qui, sans être toujours explicités, ont été en filigrane des discussions du séminaire. Le premier se réfère aux développements récents de la réflexion sur la protection sociale, qui insistent sur l'objectif d'améliorer la gestion des continuités davantage que celle des ruptures. Dans cette optique, faire en sorte que la protection sociale soit plus propice à l'emploi implique de rechercher la combinaison entre salaire et prestations sociales qui soit la plus stimulante possible, y compris en réservant des prestations spécifiques à ceux qui ont un emploi faiblement rémunéré (in-work benefits). L'hypothèse implicite est la suivante: à condition que l'agencement des prestations donne les stimulants nécessaires, tout le monde doit pouvoir trouver sa place sur le marché du travail.
La deuxième approche se fonde au contraire sur la conviction que l'origine du chômage dans l'Union européenne tient - beaucoup plus qu'à un fonctionnement imparfait de la protection sociale - à un défaut d'ajustement entre les compétences des demandeurs d'emploi et celles qui sont requises par les entreprises (skills mismatch). Le plus urgent est alors d'offrir aux demandeurs d'emploi - et plus généralement à l'ensemble de la main d'œuvre - des opportunités de formation qui améliorent leur aptitude à l'emploi. Si cet effort de formation est entrepris à une échelle suffisante, en termes de quantité et de qualité, nul doute que tous les demandeurs d'emploi pourront alors trouver à s'employer. C'est, semble-t-il, cette conception qui sous-tend les lignes directrices pour l'emploi adoptées au sommet de Luxembourg en novembre 1997.
Le troisième courant de pensée renvoie dos à dos les deux précédents. Au premier, il reproche de préparer le démantèlement des mécanismes de protection des travailleurs (salaire minimum) et de protection sociale (minima sociaux) que l'Europe s'est donné tout au long de ce siècle. Au deuxième, il reproche de s'illusionner en croyant que la formation est synonyme de promesse d'emploi pour tous. Il prêche au contraire l'aménagement de formes d'intégration dans la société qui ne soient pas nécessairement des "emplois", pour les personnes qui, de toutes façons, resteront incapables de satisfaire aux exigences de performance et de productivité de l'économie moderne. Il préconise de mettre en place parallèlement de nouvelles formes de répartition du revenu national, qui assurent à tous un revenu de base qui ne soit pas simplement une assistance aux indigents mais au contraire la contrepartie - en même temps que la reconnaissance - de la participation de tous à la vie de la société.
2. Du bon usage des stimulants: impasse ou renouveau du débat?
Bien qu'elle soit moins centrale qu'il y a quelques années dans les rapports de l'OCDE et dans les textes du Conseil et de la Commission européenne, la problématique des "stimulants" (incentives) reste très présente dans le débat. Certes, le raisonnement simpliste selon lequel la responsabilité du chômage est à rechercher dans les taux de remplacement du salaire trop élevés procurés par l'indemnisation du chômage, qui diminueraient l’offre de travail, semble de moins en moins pertinent. On sait en effet - comme le rappelait Jacques FREYSSINET - que seulement 15% à 20% des flux d'entrée en chômage ont des antécédents d'emploi suffisamment longs pour être indemnisés avec de tels taux de remplacement. A supposer que les chômeurs fortement indemnisés soient effectivement peu incités à se montrer actifs dans leur recherche d'emploi, la seule présence de chômeurs peu ou pas du tout indemnisés suffit pour infirmer l'idée que le taux de chômage devrait s'en trouver augmenté. Ces derniers ne manqueront pas, en effet, de prendre la place des premiers dans la file d'attente des demandeurs d'emploi, mais on ne voit pas pourquoi cela modifierait le taux de chômage.
D’après les résultats du panel européen des ménages, un peu moins de la moitié des hommes âgés de moins de 25 ans dans l’Union européenne et sans emploi depuis plus de trois mois, et presque un tiers de ceux de 25 ans et plus, ne recevaient aucune indemnité de chômage (données datant de 1993). La proportion de ceux qui percevaient des indemnités variait de façon significative selon les pays : presque tout le monde était indemnisé au Danemark et en Allemagne et virtuellement tous les chômeurs de 25 ans et plus en Belgique et en Irlande, contre seulement un tiers environ de ces derniers en Grèce, en Italie et au Portugal (et 15% de ceux de moins de 25 ans), les chiffres de la France et du Royaume Uni se situant autour de la moyenne de l’Union européenne et ceux de l’Espagne légèrement en dessous (7).
Certains Etats membres ont durci récemment les conditions d'accès aux prestations de l’assurance chômage, en augmentant la durée des cotisations nécessaires pour percevoir les prestations et en établissant des liens plus étroits entre la durée d’indemnisation et la durée d’affiliation (8). En Belgique, où virtuellement tous les demandeurs d’emploi pouvaient percevoir des indemnités de chômage, très souvent pour des durées illimitées, les conditions d’ouverture des droits ont été rendues plus strictes au cours des années 1990, principalement pour les jeunes de moins de 26 ans, tandis que la période de stage avant de percevoir les indemnités de chômage a été considérablement allongée. De plus, des tentatives ont été faites pour limiter la durée d’indemnisation, qui ont visé essentiellement les personnes qui vivent sous le même toit qu’une personne percevant un salaire.
En France, la réforme de 1992 a établi une "allocation unique dégressive", dont le taux et la durée dépendent de la durée d’affiliation; pour la plupart des catégories de travailleurs, le taux de remplacement et la durée d’indemnisation ont tous deux été réduits. En Allemagne, le renforcement des conditions d’éligibilité, combiné au nombre croissant de chômeurs de longue durée, a conduit à une réduction depuis 1993 du nombre de personnes indemnisées par l'assurance et, par contrecoup, à l’augmentation des bénéficiaires de l’assistance chômage.
En Espagne, le système d'indemnisation du chômage a été rendu plus strict en 1992, la période de travail requise pour l’éligibilité étant passée de six à douze mois et la durée d’indemnisation (proportionnelle aux cotisations versées) ayant été réduite en moyenne d’un tiers. Valeriano BAILLO-RUIZ, de l'INEM en Espagne, a bien expliqué lors du séminaire, que jusqu'alors la protection contre le risque de chômage était tournée exclusivement vers la préservation du revenu, le principe contributif aboutissait à sur-protéger une fraction des salariés, qui ne sont pas toujours réellement à la recherche d'un emploi, alors que des demandeurs d'emploi actifs ne sont pas indemnisés.
En Suède, la durée minimum d’emploi requise pour l’ouverture des droits à l’assurance chômage a été augmentée deux fois au cours des années 90. En Finlande, des mesures restrictives ont été introduites en 1994, réservant les indemnités de chômage aux seules personnes employées pendant au moins six mois au cours des deux dernières années et limitant le paiement des indemnités à 500 jours sur une période de quatre ans. En 1997, la période minimum d’emploi est passée à dix mois.
Taux de remplacement net après impôt pour une personne célibataire indemnisée par l'assurance chômage, en %
Niveau du salaire en % du salaire moyen des ouvriers dans l'industrie |
Danemark |
France |
Pays-Bas |
Suède |
Finlande |
Royaume-Uni |
66.6% |
91 |
83 |
74 |
75 |
65 |
30 |
100% |
65 |
75 |
74 |
74 |
61 |
21 |
150% |
49 |
71 |
74 |
54 |
51 |
15 |
200% |
40 |
71 |
58 |
44 |
46 |
11 |
Source: "Income benefits for early exit from the labour market in eight European Countries" SZW (Pays-Bas) pour l'OCDE, 1997; cité par Hans Hansen dans son intervention.
Cumul temporaire ou permanent : entre piège du chômage et trappe de pauvreté
Cette mise en question de la problématique des stimulants s'inscrit dans le droit fil de la tendance générale exposée ci-dessus, à savoir que désormais les continuités importent plus que les ruptures. Une attention croissante est ainsi portée aux conditions dans lesquelles s'effectue pour un chômeur le retour à l'emploi et plus généralement au cumul entre un salaire et des prestations.
Des dispositions ont été prises dans divers Etats membres pour permettre aux chômeurs (ou aux bénéficiaires de l'assistance sociale) de conserver tout ou partie de leurs indemnités lorsqu'ils reprennent un travail, en particulier lorsque ce travail est moins payé que le précédent. Tony KIERAN et Anne Mc MANUS, du Department of Social Welfare en Irlande, ont expliqué que leur pays avait consenti un grand effort pour lisser au maximum le parcours du chômeur qui retrouve un emploi - par une meilleure intégration entre le système fiscal et les prestations sociales - et pour lui donner un pécule de départ (Back to Work Allowance), de façon à lui permettre d'assumer les coûts directement liés à la reprise du travail. De même Jean-Paul DOMERGUE, chef du service juridique de l'Unedic, a-t-il expliqué que la France avait adopté des dispositions analogues, dans le but d'autoriser un cumul partiel des allocations de chômage avec des revenus provenant d'une activité occasionnelle ou réduite (moins de 136 heures par mois et moins de 70% du salaire antérieur). Cette règle de cumul d'une allocation de chômage avec un salaire a été instaurée pour soutenir les processus de réinsertion, ce qui sous-entend que le bénéficiaire demeure actif dans sa recherche d'une forme d'emploi plus stable et plus intensive. C'est pourquoi ce cumul n'est autorisé que pendant dix-huit mois.
On ne peut toutefois s'empêcher de remarquer, comme le soulignait Jean-Paul DOMERGUE, que ce type d'intervention de l'assurance chômage, parce qu'il atténue les conséquences de l'exercice d'emplois précaires, participe à la banalisation de ces emplois et ainsi en facilite le développement.
Certains pays jugent pourtant nécessaire d’accorder un complément permanent de revenu, spécifique aux salariés qui acceptent des emplois peu payés, à travers une prestation cumulable dans une certaine limite avec un salaire. Au Royaume-Uni, ces " in-work benefits " ont pris la forme du " Family Credit ", c’est-à-dire d’une prestation complétive des bas salaires accordée aux personnes salariées ou non salariées à faible revenu qui ont au moins un enfant à charge. 666 000 familles percevaient cette prestation en février 1996, pour un montant moyen de 55 Livres par semaine (soit à peu près 335 ECU par mois). On estime toutefois qu’environ un tiers des personnes qui auraient eu droit à la prestation ne l’ont pas demandée. Un dispositif analogue existe en Irlande sous le nom de "Family Income Supplement".
Cette prestation complétive des bas salaires est l’aboutissement d’une logique qui vise à laisser les salaires s’établir librement sur le marché du travail, sans salaire minimum imposé par la loi ou par la négociation collective. Il est frappant de constater pourtant que cette prestation n’est pas " individualisée ", c’est-à-dire qu’elle n’est accordée qu’à des familles ayant des enfants à charge, après un test du total des ressources des deux conjoints, s’ils existent (9). La raison en est simple : dans un pays qui ne connaît pas de salaire minimum, le coût d’une telle prestation pourrait vite devenir extravagant. En effet, si l’entreprise sait que, quel que soit le salaire qu’elle verse à son salarié, celui-ci touchera au bout du compte le même revenu grâce à la prestation complétive, la tentation sera forte de ne verser qu’une rémunération minime permettant simplement au salarié de faire valoir ses droits.
Quel peut être, en outre, l’intérêt pour un salarié percevant un bas salaire de continuer à travailler à plein temps, si ce surcroît d’activité ne lui rapporte qu’un supplément de revenu très faible par rapport à ce qu’il pourrait obtenir en maintenant une activité réduite? De ce point de vue, le " Family Credit " britannique a subi de sévères critiques, à un double titre. D’une part, en raison de la complexité de sa gestion: pour éviter l’effet de trappe de pauvreté, il est nécessaire d’autoriser un maintien partiel de la prestation en cas de gain supplémentaire, afin de " rémunérer " l’effort et le travail supplémentaire (10). D’autre part, parce que la non-individualisation de la prestation conduit à des effets désincitatifs, non seulement chez le bénéficiaire, mais également chez son conjoint, dont les revenus sont pris en compte pour le test des ressources décisif de l’octroi ou non de la prestation.
" Piège du chômage " et "trappe de pauvreté " fonctionnent ainsi comme Charybde et Scylla : pour fuir le premier écueil, on tombe inévitablement sur le second. Un vrai modèle libéral du marché du travail, où les salaires s’établissent librement par le jeu de l’offre et de la demande, ne peut souffrir aucune contrainte, ni salaire minimum, ni même revenu minimum garanti. Ce dernier dispositif constitue en réalité un problème clé. Si, comme c’est le cas de la grande majorité des pays européens (11) et comme l’Union l’a recommandé à ses Etats membres en 1992 (12),un pays accepte de garantir aux personnes qui résident légalement sur son sol un revenu minimum en toute circonstance, il doit affronter le problème complexe de l’écart minimal à respecter entre le revenu procuré par le travail et le revenu procuré par l’assistance, ce qui empêche le premier de s’établir aussi bas que nécessaire pour assurer le plein emploi. Force est de constater que ce problème n’admet aucune solution satisfaisante.
D’où l’idée de plus en plus répandue dans les milieux européens que, dès lors que l’Union refuse le modèle des working poor à l'américaine, elle n’a d’autre choix que de s’efforcer de promouvoir l’employabilité de sa force de travail, seul moyen d’obtenir que la rémunération du travail s’établisse à un niveau significativement plus élevé que celui de l’assistance sociale et du revenu minimum garanti.
3. Un nouvel équilibre entre droits, obligations et opportunités
Les systèmes d’indemnisation du chômage ont été créés comme une assurance contre le risque accidentel de perdre son emploi. Lorsque ce risque survient, les chômeurs reçoivent pendant un temps limité une indemnité conduisant à un taux de remplacement du salaire généralement assez élevé (cf. tableau supra). Dans ce schéma, les travailleurs sont censés, lorsque c'est nécessaire, faire un effort de mobilité géographique mais peuvent raisonnablement espérer retrouver un emploi correspondant à leurs qualifications. La théorie économique du "Job search" est fondée sur ce type de suppositions.
Dans l’état présent du marché du travail, ce modèle ne fonctionne plus de façon satisfaisante. Dans un contexte où la nature des emplois évolue rapidement - les emplois peu qualifiés sont remplacés par des emplois exigeant de nouvelles qualifications, plus vastes et plus précises -, de plus en plus de chômeurs n’ont tout bonnement aucune chance de trouver un emploi correspondant à leurs qualifications précédentes.
Devant ce changement, il peut être pertinent de reformuler plus fondamentalement la problématique des stimulants au travail dans le système de protection sociale, afin de la faire davantage correspondre à l’état actuel du marché du travail dans les pays européens (13). L'approche traditionnelle suppose que l’ardeur à rechercher activement un emploi dépend de l’importance des gains attendus de cet emploi, comparés aux indemnités versées par l’Etat-providence. Ce modèle n’est peut-être plus à même de décrire complètement la réalité, car le processus de prise de décision des demandeurs d’emploi est vraisemblablement fondé sur un autre type de rationalité économique.
Dans tous les Etats membres de l’Union européenne, les bénéficiaires d’indemnités de chômage ont des droits et des obligations, avec en face d'eux une gamme limitée d’opportunités. Par exemple, les demandeurs d’emploi ont le droit de refuser une offre d’emploi tout en continuant à percevoir les indemnités de chômage si, en fonction du dernier emploi qu'ils ont occupé, celui-ci est considéré comme non convenable, en termes de qualifications et de salaire. En contrepartie, ils ont l’obligation de faire tous les efforts possibles pour trouver un emploi convenable. La difficulté réside dans le fait que, dans de nombreux cas (ou endroits), ils n’ont pas en face d'eux suffisamment d’opportunités. Ils sont pris au piège du chômage, non pas tant par manque de stimulants financiers, mais parce qu’ils n’ont pas l’opportunité de mettre en valeur leurs qualifications, d'en acquérir de nouvelles et d’être ainsi réintégrés dans le monde du travail.
Dans la plupart des pays européens, devant la croissance du chômage et notamment du chômage de longue durée, les services publics de l'emploi ont mis en oeuvre diverses politiques de formation (formations à court ou à long terme visant à fournir aux demandeurs d’emploi de nouvelles qualifications) ainsi que diverses mesures actives visant à l’insertion dans le marché du travail (emplois subventionnés, aide à la recherche d’emploi, etc.). Ce faisant, ils cherchent à augmenter les opportunités pour les chômeurs.
Au Danemark, avant de faire une offre de "stimulation d’activité" (activity generation) à un demandeur d’emploi, le service public de l'emploi doit établir un plan d’action personnalisé avec cette personne, en fonction des souhaits et des capacités du demandeur d’emploi, aussi bien que des besoins du marché du travail. Ce plan d’action personnalisé décrit comment améliorer l'efficacité des démarches de recherche d’emploi non subventionné effectuées par le demandeur. En France, les salariés touchés par un licenciement économique peuvent bénéficier, dans le cadre de conventions de conversion, durant 6 mois d'aides personnalisées mises en œuvres par le service public de l'emploi (ANPE), tout en percevant un revenu de remplacement leur garantissant 70% de leur ancien salaire. De plus, tous les bénéficiaires d'une allocation d'assurance chômage peuvent accomplir un parcours de formation, après évaluation de leur situation professionnelle par les services de l'ANPE, tout en percevant un revenu de remplacement (allocation formation reconversion) au moins égal à celui procuré par l'assurance chômage.
Certains Etats membres - et notamment le Royaume-Uni - sont allés plus loin et ont notablement renforcé les obligations imposées aux chômeurs. Bill WELLS, du Department for Employment and Education, en présentant le système d'assurance chômage britannique et notamment le fonctionnement de la "Jobseekers' Allowance" mise en place depuis octobre 1996, a montré que les contraintes imposées aux chômeurs ont été nettement renforcées par le nouveau système. Lors de leur visites bimensuelles au "Jobcentre", les chômeurs doivent apporter la preuve de leurs efforts de recherche d'emploi (en non pas simplement attendre les propositions que peut leur faire le service public de l'emploi), conformément au "Jobseeker's Agreement" qu'ils ont signé lors de leur inscription comme demandeur d'emploi et qui définit, semaine après semaine, les démarches à effectuer.
Jusqu’à présent, pour percevoir les prestations de l’assurance chômage, les chômeurs devaient seulement satisfaire à un ensemble de conditions liées à leur emploi précédent et accepter une offre d'emploi convenable proposée par le service public de l'emploi. Dans un certain nombre de pays, les régimes d'assurance chômage évoluent dans un sens combinant un surcroît d'opportunités offertes, en échange d'obligations supplémentaires imposées aux chômeurs. Une troisième condition pour percevoir les indemnités de chômage apparaît, qui s'ajoute à la condition d'emploi préalable et à l'obligation d'accepter une offre d'emploi convenable: celle d'accepter toute mesure d'activation proposée par le service public de l'emploi. L'activation impose alors un nouveau type d'obligation. A la place de l'assurance chômage, se dessine ainsi ce qu'on pourrait dénommer une assurance emploi (selon la dénomination récemment adoptée au Canada) ou une assurance réemploi (pour reprendre les termes de Robert REICH (14)).
La question clé est celle du lien entre droits, obligations et opportunités des chômeurs. Pour certains, ce nouveau type d'obligation apparaît parce que l'obligation de rechercher activement un emploi devient de plus en plus difficile à satisfaire, étant donné l'ampleur du chômage, et en tous cas de plus en plus difficile à contrôler. Pour d'autres, il faut voir au contraire dans les mesures d'activation de nouvelles opportunités offertes au chômeurs, qui reçoivent ainsi des prestations mixtes, en espèces et en nature. Derrière ce débat, se profile celui de l'avenir du principe d'assurance appliqué au chômage.
L'avenir de l'assurance chômage.
L’évolution des marchés du travail en Europe conduit donc à de nouveaux besoins de protection et de sécurité sociale et la question se pose de savoir si les principes de l'assurance sociale sont encore adaptés à la protection contre ces nouveaux risques :
- la nature du chômage a changé : ce n’est plus un simple effort de mobilité géographique qui est attendu des personnes ayant perdu leur emploi ; une proportion importante d’entre elles doit fournir un effort de mobilité en termes de qualifications, pour avoir une chance de réintégrer le marché du travail ;
- de nouveaux types d’emploi (caractérisés par de moindres droits aux assurances sociales) sont en train de se développer et génèrent de nouvelles demandes aux systèmes de protection sociale ;
- enfin, un nouveau type de risque est en train d’apparaître : le risque de se montrer incapable d’effectuer un travail flexible, par manque de capacité à maîtriser l’incertitude des marchés et des situations de production.
Dans ce contexte, la nature de la protection offerte par une éventuelle assurance réemploi serait nécessairement mixte, englobant des prestations en nature et des prestations en espèces. De même qu'une personne touchée par la maladie reçoit des services destinés à restaurer son état de santé (accès gratuit au système de soins ou prise en charge des dépenses qu'elle a dû consentir pour se faire soigner) accompagnés d'une compensation financière pour couvrir la perte de ses revenus professionnels, une personne touchée par le chômage recevrait une compensation financière assortie de l'accès à un dispositif personnalisé visant à restaurer et à promouvoir son employabilité.
La comparaison de "l'inemployabilité" avec la maladie peut surprendre. Effectuée à plusieurs reprises lors des débats du séminaire, elle est pourtant source de réflexions fécondes, notamment sur la pertinence du principe d'assurance. Plus précisément, trois questions apparaissent devoir être posées:
- Le risque contre lequel cette assurance réemploi aurait pour objet de se prémunir (l'employabilité insuffisante d’un demandeur d’emploi) est-il différent du risque traditionnel de se retrouver au chômage ?
- Dans l’affirmative, le principe d’assurance utilisé actuellement pour l’indemnisation du chômage peut-il encore s’appliquer, lorsque ce qui est recherché est un dispositif conçu pour accroître l'employabilité de la force de travail ?
- Ou bien, au contraire, faut-il admettre que la promotion de l’employabilité est, au même titre que l’amélioration du niveau général d’éducation ou la promotion de la santé publique, une nouvelle forme de service public ?
La réponse à la première question ne fait guère de doute. Pour répondre aux deux autres, il peut être utile de se référer aux principes de l'économie de l'assurance. Trois conditions sont requises pour qu'un risque soit assurable: i) la probabilité d'occurrence du risque doit être inférieure à un; ii) l'occurrence du risque doit avoir un caractère imprévisible, sinon seuls ceux qui savent qu'ils sont les plus exposés à ce risque seront tentés de s'assurer; iii) cette occurrence du risque ne doit pas pouvoir être influencée par l'individu assuré (absence d'aléa moral)
Les phénomènes d'antisélection (processus de sélection des plus mauvais risques, qui rendrait non viable l'équilibre financier du régime d'assurance) peuvent être évités en rendant l'assurance chômage obligatoire, ce qui est le cas dans la plupart des Etats membres de l'Union, à la notable exception des pays scandinaves où elle continue d'être facultative (15). Cependant, le risque de faible employabilité d'une personne qui se retrouve en chômage est partiellement prévisible. L'intensité de ce risque dépendra de paramètres tels que l'âge, le niveau d'éducation, la nature de l'emploi occupé précédemment et le type d'entreprise dans laquelle cet emploi a été exercé. Dans ces conditions, il sera nécessaire d'éviter qu'une éventuelle "déchirure du voile d'ignorance (16)" sur l'employabilité de chacun ne brise le consensus social autour duquel a été établie l'assurance chômage, à savoir que chacun trouvait - et continue à trouver - intérêt à se protéger contre le risque accidentel et imprévisible de perdre son emploi.
La troisième condition (absence d'aléa moral) est également problématique. Là encore, l'analogie avec l'assurance maladie est éclairante. Les pays européens qui, tels l'Allemagne et les Pays-Bas, ont tenté d'instaurer une concurrence entre plusieurs caisses d'assurance maladie ont dû affronter la question difficile suivante: jusqu'à quel point peut-on inciter les assurés à la prévention, en demandant une cotisation supplémentaire à ceux dont le comportement et le mode de vie sont tels qu'ils les exposent, davantage que les autres, au risque de tomber malade - et, symétriquement, en consentant un bonus à ceux dont l'hygiène de vie joue en sens inverse -, sans briser la solidarité entre les bons et les mauvais risques, constitutive de l'assurance sociale par contraste avec l'assurance privée? Appliquée à l'employabilité, cette problématique conduit à poser des questions similaires: comment inciter les salariés à prévenir le risque de se retrouver en situation d'employabilité insuffisante, sans rompre la solidarité entre salariés inégalement exposés, de par leur parcours professionnel, à ce risque? Ces questions restent à approfondir avant de conclure sur la viabilité du principe d'assurance appliqué à l'employabilité.
Il reste qu'un régime contributif, constitutif de l'assurance sociale, pose problème en lui-même, dans la mesure où il lie le droit aux prestations à une condition d'emploi préalable et tend ainsi à réserver leur accès aux personnes qui sont déjà parvenues à s'intégrer durablement dans le marché du travail. Les catégories les plus touchées par les difficultés de primo-insertion et par l'emploi précaire - qui sont celles qui auraient le plus besoin de ces prestations en nature visant à améliorer leur employabilité - s'en trouvent exclues du seul fait qu'elles n'ont pas suffisamment contribué. De ce point de vue, une "assurance réemploi" pourrait se heurter en particulier à l'objectif de promotion de l'égalité des chances sur le marché du travail entre les hommes et femmes.
D'autres idées ont été évoquées lors du séminaire, qui visent à surmonter cette difficulté, notamment celle des "droits de tirage sociaux" proposée par Alain SUPIOT et Robert SALAIS (17). Leur analyse conduit également à un certain nombre d'interrogations: comment de tels droits peuvent-ils être constitués, dès lors que l'on reconnaît que tous les actifs, même ceux qui n'ont pas d'antécédent d'emploi, devraient bénéficier des politiques actives? S'agit-il de donner accès à des dispositifs de deuxième chance, type éducation nationale bis, avec l'idée de compenser les inégalités du système éducatif (celui qui a eu moins de chances dans sa jeunesse aurait un accès privilégié aux droits de tirage)? Ou encore: qu'advient-il lorsque ces droits sont épuisés?
Intégrer le souci de préserver et de promouvoir l'employabilité dans les dispositifs classiques d'assurance chômage conduit ainsi à s'interroger sur la conception et la mise en œuvre d'un système de protection sociale adapté aux contraintes de l'économie contemporaine, dans lequel il s'agit moins d’offrir une protection contre les accidents aléatoires et exceptionnels qui peuvent entraver une carrière salariale continue que de fournir un cadre de sécurité permettant de réduire, dans un environnement qui exige de plus en plus de flexibilité, la vulnérabilité individuelle et collective à l'aléa. Nicole KERCHEN, professeur à l’Université de Paris X, a souligné que ce défi - dessiner ce nouveau système de protection sociale - était d'ampleur analogue à celui qu’avait relevé Lord BEVERIDGE en son temps.
4. Quelle place pour les partenaires sociaux ?
Derrière l'interrogation sur la pertinence du principe d'assurance face à ce nouveau type de risque, se profile la question de la place des partenaires sociaux. Une première réponse - probablement trop sommaire - consisterait à identifier l'implication des partenaires sociaux au maintien du principe d'assurance et d'en conclure logiquement qu'un éventuel abandon de celui-ci conduirait à écarter les partenaires sociaux de la gestion de la protection contre le risque de faible employabilité.
Deux séries de réflexion ont permis, lors du séminaire, d'apporter d'autres éclairages à ce débat. Rens DE GROOT, directeur du LISV, et Jos KESTER, responsable des affaires européennes de la FNV (Confédération des Syndicats néerlandais) ont discuté des changements qui sont intervenus récemment aux Pays-Bas. Une série de stimulants y ont été mis en place pour inciter les entreprises à faire de la prévention contre la cessation anticipée d'activité. Les entreprises néerlandaises doivent dorénavant payer directement à leurs salariés des indemnités de maladie pendant toute une année. Elles peuvent bien sûr s'assurer auprès d'une compagnie d'assurance privée contre le risque qui découle de cette obligation. Elles paient aussi, sous forme de taxe supplémentaire, un malus lorsqu'elles se débarrassent de leurs salariés en les laissant à la charge de l'assurance invalidité, alors qu'elles encaissent au contraire un bonus lorsqu'elles embauchent des travailleurs anciennement reconnus invalides.
La spécificité néerlandaise repose aussi sur le fait que l’agence chargée de l'indemnisation des chômeurs (LISV) et l’agence pour l’emploi sont deux institutions différentes, toutes deux gérées par les partenaires sociaux. Après que cette dernière se soit vue offrir une large autonomie en 1991 sous une supervision et une gestion tripartites, une nouvelle étape importante a été franchie en 1997 : l'Etat n’est dorénavant plus représenté dans le conseil de supervision et de gestion de l'agence pour l’emploi. La notion d' "achat de services" a été introduite, en ce sens que l'agence chargée de l'indemnisation du chômage, ainsi que les bureaux d’aide sociale de 25 villes du pays, peuvent acheter auprès de l'agence pour l’emploi des programmes de réadaptation ou de réintégration pour les chômeurs.
Une nouvelle réforme est actuellement en cours de discussion aux Pays Bas. L’agence chargée de l'indemnisation du chômage pourrait acheter ce type de services auprès de l'agence pour l’emploi, mais elle pourrait être également autorisée à les acquérir auprès de fournisseurs privés. Ainsi, la concurrence pourrait jouer entre différents prestataires de services, publics ou privés. L’efficacité d'une telle organisation, avec un acheteur public mettant en concurrence le service public de l'emploi et des agences privées, soulève toutefois un certain nombre d'interrogations, au regard de l'objectif de réintégration effective des chômeurs dans le marché du travail.
Un débat intense existe ainsi en ce moment aux Pays-Bas à propos des rôles respectifs de l'Etat, des partenaires sociaux et des prestataires privés dans la politique active de l'emploi. Jos KESTER a précisé la position des syndicats néerlandais. Pour lui, il ne fait pas de doute que le maintien d'un service public de l'emploi est nécessaire, ne serait-ce que pour appliquer la législation sur le droit à l'indemnisation, pour orienter les chômeurs vers les mesures les plus appropriées et pour garantir la confidentialité des données individuelles. En revanche, il ne voit pas d'obstacle à ce que soit privatisée la gestion quotidienne de l'administration des prestations de chômage, de même que les activités de placement ou la formation, à condition toutefois qu'il en résulte plus de souplesse pour le demandeur d'emploi. Les syndicats néerlandais semblent, en effet, séduits par l'idée que les chômeurs pourraient avoir des droits de tirage dans un éventail de dispositifs de formation et d'aides à l'emploi, chaque chômeur "emportant dans son sac à dos" (sic) les vouchers (bons) correspondants.
À qui revient la charge de promouvoir l'employabilité ?
Le second type de considération renvoie aux responsabilités des différents acteurs dans la promotion de l'employabilité. Certes les politiques actives de l'emploi impliquent un financement collectif et donc des prélèvements obligatoires. Leur mise en œuvre nécessite néanmoins une vraie réflexion sur le partage des rôles entre les entreprises et le système de protection sociale, sur les places respectives de la négociation collective, de la contrainte législative et réglementaire et de l'impôt. L'un des paradoxes de la notion d'employabilité - au moins lorsqu'il s'agit des demandeurs d'emploi - est, en effet, que dans bien des cas c'est l'insertion qui crée l'employabilité, en d'autres termes que la plupart des comportements professionnels ne peuvent s'acquérir sans une expérience ou une formation en entreprise.
La responsabilité des partenaires sociaux dans la mise en place de systèmes d'assurance chômage plus propices à la promotion de l'employabilité ne peut donc s'apprécier qu'en relation avec la responsabilité propre des entreprises. Plusieurs références ont été faites, pendant le séminaire, à des accords conclus - notamment aux Pays-Bas - entre employeurs et syndicats sur le maintien et la promotion de l'employabilité.
Même les plus ardents défenseurs de l'idée d'une "sécurité par l'employabilité", par opposition à la "sécurité par l'emploi", reconnaissent que l'employabilité n'est pas simplement affaire de qualifications individuelles et de formation. Prenant appui sur une enquête approfondie auprès de l'industrie américaine des logiciels, Rosabeth Moss KANTER a décrit l'économie de la Silicon Valley comme un modèle pour le marché du travail de demain (18). Elle constate que l'employabilité des salariés repose aussi des facteurs institutionnels, et qu'elle nécessite en particulier des entreprises qui s'organisent en réseau, créant ainsi un environnement propice à une réelle circulation des salariés parmi les opportunités d'emploi. La formation s'avère insuffisante et il n'est guère possible d'attendre des salariés qu'ils trouvent leur place sur ce type de marché du travail, si les entreprises ne sont pas organisées en réseau et ne sont pas à l'affût des compétences.
Le contrat moral qui liait autrefois le salarié et l'employeur a changé de nature. L'employeur demandait au salarié de mettre en oeuvre ses qualifications et de s'impliquer dans son travail. En contrepartie, il lui garantissait - autant qu'il le pouvait - la sécurité de l'emploi. Aujourd'hui, l'employeur demande toujours autant, sinon davantage, au salarié mais les contreparties sont devenues beaucoup plus minces.
Certains auteurs ont avancé la thèse que l'employabilité pouvait constituer une contrepartie pour un nouveau contrat moral. L'employeur, ne pouvant plus garantir la sécurité de l'emploi, garantirait le développement de l'employabilité de son salarié afin que celui-ci puisse facilement retrouver un emploi à l'extérieur de l'entreprise et qu'il soit prêt à affronter le changement (19). Par ailleurs, l'engagement de l'entreprise à développer les compétences du salarié rencontrerait le désir de plus en plus fort de développement personnel des individus.
Ainsi, l'employabilité, présentée comme une double opportunité pour le travailleur et pour l'entreprise, présente une réalité contrastée. A côté de l'employabilité externe des personnes sur le marché du travail, existe aussi une employabilité interne des salariés dans l'entreprise. Sur le terrain, le concept a du mal à trouver un équilibre. Il oscille entre deux tendances :
- soit l'entreprise, tenue par ses contraintes économiques, laisse peu de latitude au travailleur dans la construction de son parcours professionnel et encourage ses salariés à développer leurs compétences en fonction de ses besoins propres;
- soit elle se déresponsabilise totalement de la gestion des compétences, dans le cadre d'une nouvelle organisation du travail qui laisse le salarié livré à lui-même; pour ce dernier le développement de son employabilité externe devient alors une responsabilité qui peut s'avérer trop lourde à assumer.
Dans ces conditions, concilier demande d'autonomie, désir de mobilité, disponibilité sociale et professionnelle, sans que cela soit synonyme de précarité, d'insécurité ou d'exclusion, oblige à mobiliser l'ensemble des acteurs autour de la formation initiale et continue et de la gestion prévisionnelle des compétences individuelles, afin notamment de mieux valoriser les compétences construites dans le travail. C'est bien une nouvelle organisation du travail et de la société qui se profile derrière le concept d'employabilité. Dans l'entreprise, chacun s'accorde à penser que cette tâche difficile ne peut se faire sans négociation entre direction et syndicats. Hors de l'entreprise, c'est-à-dire pour ce qui ressort du domaine de la protection sociale, les partenaires sociaux ne peuvent manquer d'être partie prenante de l'effort de modernisation requis.
Note 1 : On notera que dans la récente communication de la Commission du 20 mai 1998 "Des lignes directrices à l'action concrète: les plans d'action nationaux pour l'emploi", qui analyse le contenu des plans d'action nationaux établis en application des lignes directrices pour l'emploi en 1998 définies au sommet de Luxembourg, le mot employabilité a disparu de la version française. Le mot anglais "employability" est désormais traduit par "capacité d'insertion professionnelle".
Note 2 : Le mot a été utilisé pour la première fois en France, dans l'ouvrage du sociologue R. LEDRUT "Sociologie du chômage", PUF, Paris, 1966.
Note 3 : Dans son livre "Les Métamorphoses de la question sociale : une chronique du salariat", Fayard, Paris, 1995, Robert CASTEL a décrit la permanence de cette catégorie des "inutiles au monde" dans les sociétés européennes depuis le Moyen Age.
Note 4 : Contre le chômage de longue durée, l'intégration professionnelle des jeunes et des personnes menacées d'exclusion du marché du travail.
Note 5 : COM(98) 103 final du 25.02.1998, page 7.
Note 6 : Ce qui est le cas lorsque la formation dispensée aux chômeurs ne porte que sur la rédaction d'un curriculum vitae ou de lettres de candidatures.
Note 7 : Voir le rapport de la Commission européenne "La Protection sociale en Europe, 1997", et plus particulièrement le chapitre 4 : " Comment rendre les systèmes d’indemnisation du chômage plus propices à l’emploi? " ; voir également le rapport de l’OCDE " Politiques en faveur des bas salaires et des demandeurs d’emploi non qualifiés ", document présenté à la réunion du Comité de l’emploi, du travail et des affaires sociales au niveau ministériel, qui s’est tenue les 14 et 15 octobre 1997
Note8 : Ces informations sont extraites du rapport "La Protection sociale en Europe, 1997 ", op.cit
Note9 : Le Department of Social Security avait mis à l’étude dans un certain nombre de zones pilotes une prestation complétive des bas salaires accordée sur une base individuelle (" Personal Credit "). Cette expérience a, semble-t-il, été interrompue par le changement de gouvernement.
Note10 : Pour chaque Livre supplémentaire gagnée par le bénéficiaire du Family Credit, la prestation n’est réduite que de 70 pence. Malgré cela, lorsqu’on tient compte de l’ensemble des impôts et prestations, le taux marginal d’imposition des bénéficiaires du Family Credit dépasse 90% (v. " L’Emploi en Europe 1995, troisième partie, section 1).
Note11 : Sur les quinze pays de l’Union européenne, 12 ont établi un revenu minimum garanti établi par une loi prise au plan national (même si la responsabilité et la gestion de la prestation sont souvent confiées aux régions), le Portugal étant le dernier en date à avoir adopté ce dispositif, en juillet 1996. L’Espagne et, à un moindre degré, l’Italie présentent des situations contrastées selon les régions. La Grèce est le seul pays européen où n’existe aucun revenu minimum garanti.
Note12 : Recommandation du Conseil 92/441/CEE du 24 juin 1992 portant sur des critères communs relatifs à des ressources et prestations suffisantes dans les systèmes de protection sociale (JO, L.245 du 26 août 1992).
Note13 : Il est frappant de constater que, dans les conclusions de la réunion extraordinaire du Conseil Européen sur l'emploi, qui s’est tenue à Luxembourg les 20 et 21 novembre 1997, la question des stimulants n’est plus considérée comme devant donner lieu à des engagements des Etats membres. Comparé aux objectifs d’Essen de décembre 1994, on peut constater là un véritable changement de paradigme. Voir à ce sujet BOSCO, A. et CHASSARD, Y : "A shift in the paradigm – Surveying the European Union Discourse on Welfare and Work", in M. HEIKKILA (ed.): "Linking Welfare and Work", Dublin, Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail, 1998.
Note14 : Robert B. REICH, "Locked in the Cabinet", 1997, Alfred A. Knopf, New York, p.121; l’ancien Secrétaire américain au Travail soutient que " Nous devons modifier le vieux système d’indemnisation du chômage pour en faire un système d'assurance réemploi. Plutôt que d’attendre de recevoir des indemnités de chômage pendant six mois, les demandeurs d’emploi devraient commencer à se préparer immédiatement à un nouvel emploi. S’ils possèdent des qualifications obsolètes, ils devraient être informés des nouvelles qualifications demandées, (…) et devraient pouvoir toucher des indemnités de chômage aussi longtemps qu’ils sont en formation, même au delà de six mois. … Ils devraient également être aidés dans leur recherche d’emploi. Tout ceci devrait être disponible à l’endroit même où ils perçoivent leur indemnité, dans un guichet unique".
Note15 : C'est ainsi qu'au Danemark seulement 75% des salariés sont assurés contre le chômage (chiffre cité par Hans HANSEN lors du séminaire).
Note16 : Pour reprendre l’expression utilisée par Pierre ROSANVALLON dans "La Nouvelle Question sociale : repenser l’Etat-providence", Seuil, Paris, 1995.
Note17 : Cf. A. SUPIOT, "Du bon usage des lois en matière d'emploi", Droit social, mars 1997 ainsi que les Actes de la conférence "Modernisation et amélioration de la protection sociale en Europe", Mondorf (Luxembourg), 10-12 novembre 1997, et notamment la contribution de R. SALAIS "Procurer une sécurité dans une économie flexible", in Bulletin Luxembourgeois des Questions Sociales, 1997, volume 4. R. SALAIS y écrit: "Il s'agit de créer une trajectoire qui améliore le capital humain de la personne et augmente sa capacité de gain…Une telle politique du travail vise à créer des continuités et non, comme les politiques d'emploi, à gérer après coup des ruptures, des files d'attente, des dossiers. Au lieu d'être activée par l'aléa et de gérer ses conséquences (avec les risques bien connus de pérenniser la situation en stigmatisant l'individu et en le mettant dans un état de dépendance), la dépense sociale prend alors comme fondement l'insertion et le maintien dans la sphère de travail. Les institutions responsables … ont une mission de veille sur les trajectoires des personnes. La prémisse de leur action est que chaque individu est libre et responsable de sa vie et de ses projets. Mais, au lieu de laisser l'individu à lui-même (au besoin en s'étant exonéré à l'avance de tout suivi par le versement d'une allocation minimale d'existence), les institutions sociales agissent selon le principe de subsidiarité. Un point central de leur action est d’évaluer le moment où les risques pris dans le travail peuvent faire basculer l’individu dans un aléa non maîtrisable, c’est-à-dire non pas tant le chômage en soi que la précarisation, la pauvreté et la dépendance. L’enjeu de leur action est de donner à l’individu les conditions nécessaires au déploiement effectif de sa responsabilité envers lui-même, et non de l’exercer à sa place."
Note18 : Rosabeth Moss KANTER "Nice Work if You Can Get It: The Software Industry as a Model for Tomorrow's Jobs", The American Prospect, n°23 (Fall 1995).
Note19 : Voir par exemple Hubert LANDIER "Dessine-moi une vie active…", Village Mondial, Paris, 1995.